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对香港和中国大陆的最新指向性二级制裁制度

July 17, 2020

By Tom Best, Quinn Dang, Talya Hutchison , Derek Turnbull & Randall Johnston

在中华人民共和国（“中国”）与美国飞速变化的经济和外交政策关系中，特朗普政府于2020年7月14日签署颁布了对侵害香港自治权的外国主体实施经济制裁的行政命令，并于同日由特朗普总统签署生效《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act, “HKAA”）。

该行政命令根据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act , “IEEPA”），以2020年7月1日中国颁布的《香港国家安全法》侵害香港自治权为由，而对特定的非美国主体采取禁止性的制裁手段。同时该行政命令也规定了其他美国联邦机构在处理与香港特别行政区（“特区”）的贸易关系中，终止或至少暂停对香港作为1992年通过的《美国-香港政策法》下不同于中国大陆的差别与优惠贸易待遇。

本文归纳了事态的最新发展，包括《香港自治法》最终有权对在“明知”的情况下与支持损害香港自治权的相关方进行“重大”交易的外国（即非美国）金融机构实施制裁，并列明如下：

行政命令

行政命令第4节规定并授权了美国国务卿或财政部长通过彼此协商的方式决定对美国境外的自然人或法人（即“外国主体”）实施制裁。美国国务卿或财政部长可決定该自然人或法人是否参与“在香港地区直接或间接参与或负责对自然人的强迫、拘捕、扣押或监禁，或从事、参加、共谋或负责推广、接受和实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（即“新国安法”）的行为，以及/或者参与或负责”以下行为：

• “(A) 危害到民主程序或机构的行为或政策；
• (B) 威胁到香港和平、安全、稳定或自治的行为或政策；
• (C) 通过审查制度或其他活动在香港禁止、限制或惩罚香港市民言论自由权利或集会权利，或限制自由及自主的打印、网络或媒体宣传，或；
• (D) 非法引渡、任意拘留、虐待香港的任何居民，或其他重大违反国际公认的人权和其他严重侵犯人权的行为。”

与行政命令中的禁止性制裁类似，第4节中同样也规定了所谓的“二级制裁”，依据“有实质帮助、赞助或提供针对货物或服务的资金、材料或技术支持”这一条件将涉及该等行为的自然人或法人指定为“特别指定国民”（Specially Designated Nationals, “SDNs”）并对其进行制裁。第4节同样赋予了对被行政命令制裁企业中“任何董事会成员或高级行政人员”进行制裁的权力。

外国金融机构和二级制裁

《香港自治法》另行对涉及与美国国务卿指明参与破坏香港特区自治权的相关方进行“重大”交易的特定非美国金融机构，规定了二级制裁制度。

根据《香港自治法》第5节(a)项, 美国国务卿在“与财政部部长商议”后必须在《香港自治法》生效后90天内（即2020年10月12日之前）向美国国会提交报告，列出正在实质性参与贡献、已经实质性贡献了或试图实质性参与某些行为，使得中国不能履行其于1984签署的《中英联合声明》中关于香港回归中国并享有50年自治权的有关承诺的非美国人（“外国主体”）。《香港自治法》第5节(b)项规定，在该国务卿报告提交后的30天到60天内，美国财政部长应当“与美国国务卿商议”，并向国会提交一份报告，该报告应当列出在“明知”情况下与根据行政命令第4节所指定的任何外国主体进行“重大”交易的任何外国金融机构。同时，《香港自治法》第5节(d)项规定了总统有权酌情决定将原本有违规行为的金融机构从国会报告以及此后的二级制裁中豁免，或者该名单中的外国金融机构有如下情况，可以免于受到制裁：

• 没有对“根据《1984年中英联合声明》以及《香港基本法》下中国应负有的义务构成重大且持续的负面影响”;
• “较低机会可能重复出现”; 以及
• 已经“通过积极的补救措施复原或减轻了影响”。

《香港自治法》的相应章节要求美国总统在向国会指定了外国金融机构的一年内，从《香港自治法》第7节(b)规定的10项惩罚措施的清单中（通常称作“菜单”），对没有被豁免的外国金融机构实施至少5项二级制裁措施。对于持续两年在该列表上出现的外国金融机构，必须实施10项制裁。“菜单”包括：

• 美国金融机构禁止向该外国金融机构提供贷款或信贷展期；
• 禁止或撤回该外国金融机构用于美国国债的一级交易商地位；
• 禁止或撤回该外国金融机构作为美国政府基金储备库的资格；
• 禁止参与受美国管辖的外汇交易；
• 拒绝该外国金融机构参与受美国管辖的任何银行交易 （即通过美国结算的美元交易）；
• 禁止参与美国房地产交易；
• 限制从美国向该外国金融机构出口、再出口及（在美国国内）转让美国货物、技术或服务；
• 限制或禁止美国人购买或以其他方式投资该外国金融机构的股权或债券；
• 禁止该外国金融机构的管理人员、主要管理人员或股东入境美国。
• 对与该外国金融机构的主要管理人员或从事类似职能的任何主体施加任何上述制裁。

影响及问题

虽然收回香港特殊且独立的贸易地位对于中国和香港的宏观经济有潜在的重大影响，但《香港自治法》以及新行政命令的影响则存在不确定性，其取决于特朗普政府（包括美国国务院和财政部）来决定谁将受到制裁。

截至本文发表之日，即2020年7月16日，特朗普政府还未指定任何机构或个人，并且据新闻报道，鉴于中美目前往来贸易紧张局势，特朗普政府不会立即做出这一决定。但同样值得一提的是，根据该行政命令，总统对于该类外国主体或外国金融机构的指定，并不需要事先向美国国会提交任何报告。

虽然《香港自治法》赋予了对根据美国财政部报告所指定的外国主体或金融机构进行制裁的权力，但是行政命令并没有要求对该类金融机构立即进行指定。并且，我们相信银行及其他非美国金融机构依然会就构成《香港自治法》所称“重大交易”的条件向美国外国资产控制办公室以及美国国务院寻求指引（外国资产控制办公室此前针对其他制裁项目发布过相关指引，其中通过交易规模和频率、管理层的参与、以及任何涉及任何诈骗或刻意规避制裁法规的行为等7个较为“宽泛”的因素对“重大交易”进行定义，但这类指引是否在此适用依然有待进一步确认）。由于与这类外国主体有关联的香港和中国大陆官员、其他政府人员以及公司可能会依据《香港自治法》和行政命令被指定为“特别指定国民”，因此关于“重大交易”的精确定义会对特区银行造成影响，尤其是考虑到某些人士若是被定义为“特别指定国民”可能会在香港和国外对重大的个人和商业利益造成影响。

我们会积极的追踪最新事态，并且随着情况发展在《普衡国际监管与执法专题网页》定期更新与中国大陆及香港地区有关的内容。